Профессор и один из «отцов-основателей» местного самоуправления в регионе проанализировал 30 лет реформ — от всенародных выборов мэров до грядущей ликвидации сельсоветов.
Юрий Агибалов, бывший вице-губернатор Воронежской области, а ныне профессор, опубликовал в научном журнале ВГУ большую статью, где детально проанализировал 30-летнюю историю реформ местного самоуправления. Господин Агибалов покинул свой пост в 2018 году. Статья рассказывает, как за 30 лет изменилась власть на местах в Воронежской области — от всенародных выборов мэров в 90-е до нового закона, который может вообще убрать глав и депутатов в сёлах. Профессор анализирует, что мы потеряли и что нас ждёт в будущем.
«Золотой век»: как в 90-е Воронеж стал пионером демократии
Юрий Агибалов начинает свой анализ с хаоса 90-х — периода, когда старая советская система рухнула, а новая российская государственность только формировалась. В условиях правового вакуума, пока федеральный центр ещё не определился с правилами игры на местах, регионы получили уникальный шанс для самостоятельного законотворчества. Воронежская область этим шансом воспользовалась в полной мере.
В декабре 1994 года Воронежская областная Дума, одной из первых в стране, приняла собственный закон «О местном самоуправлении». Революционный для своего времени документ появился ещё до того, как в Москве был принят аналогичный федеральный. Регион, по сути, с нуля создавал свою модель демократии, опираясь на новую Конституцию 1993 года.
Наступило время реальной власти народа и максимальной самостоятельности муниципалитетов. Закон закрепил двухуровневую систему: свои представительные органы и главы были как в крупных районах и городах, так и в каждом, даже самом маленьком, сельском поселении. Самое главное — глав районов и городов, включая Воронеж, избирали напрямую жители. Началась эпоха сильных, всенародно избранных мэров, обладавших реальным мандатом доверия от населения и подотчётных в первую очередь не губернатору, а своим избирателям. Регион тогда стал настоящей «лабораторией» по созданию местного самоуправления, а многие нормы, впервые опробованные в Воронеже, позже вошли и в федеральное законодательство.
Период прямой демократии продлился недолго. С начала 2000-х по всей стране пошёл обратный процесс — «вертикализация» власти. Федеральный центр, а за ним и регионы, стали постепенно забирать у муниципалитетов полномочия и финансовую самостоятельность, выстраивая более жёсткую и управляемую систему. Прямые выборы глав стали отменять, заменяя их различными «конкурсными» схемами.
Сначала в Воронежской области, как и во многих других регионах, наступил период «двоевластия». В муниципалитетах одновременно существовали две фигуры: всенародно избранный глава, руководивший советом депутатов и бывший, по сути, политическим лидером территории, и назначенный по контракту сити-менеджер, занимавшийся хозяйственными вопросами. Как пишет профессор, такая модель на практике оказалась нежизнеспособной и часто приводила к затяжным конфликтам между «политиком» и «хозяйственником», что парализовало работу администраций.
Точку в этом поставила реформа, инициированная губернатором Алексеем Гордеевым в 2009 году. «Двоевластие» было ликвидировано. С тех пор в большинстве муниципалитетов главу района стали избирать из числа депутатов местного совета, а реальная исполнительная власть перешла к сити-менеджерам, которых назначали по результатам конкурса. В конкурсной комиссии половина членов представляла губернатора, что давало ему решающее слово при выборе кандидатуры. Так прямые выборы глав муниципалитетов в Воронежской области окончательно ушли в историю, уступив место более управляемой, «вертикальной» модели.
«Одноуровневый мир»
Новая, самая радикальная реформа, по мнению автора, уже на пороге. Госдума приняла в первом чтении так называемый закон Клишаса-Крашенинникова, который полностью меняет всю систему. Он ликвидирует самый близкий к людям уровень самоуправления — сельские и поселковые советы депутатов, а также должности глав сёл. Вместо них появятся лишь «территориальные отделы» районной администрации — филиалы без реальной власти.
Юрий Агибалов напоминает, что эта идея вызывает большое беспокойство на местах. Он приводит в пример Новохопёрский район, где ещё в 2021 году на круглом столе обсуждали похожую реформу — преобразование района в единый муниципальный округ. Уже тогда местные депутаты, главы поселений и общественники выступили категорически против. Они понимали, что для района, где более 60 населённых пунктов, ликвидация сельсоветов — огромная пропасть между властью и простым человеком. Тогда эта реформа в Воронежской области не прошла, но теперь, с новым федеральным законом, она становится почти неизбежной.
Сомнения Юрия Агибалова
В финале своей статьи профессор задаёт несколько тревожных вопросов о будущем. Новый законопроект Клишаса-Крашенинникова исключает такие формы прямого контроля, как голосование по отзыву депутата или главы. Вместо этого жителям сёл оставили всего пять вариантов участия в местной жизни: опрос, публичные слушания, собрание граждан, инициативные проекты и староста. Все они, по сути, носят лишь совещательный характер.
Профессор также обращает внимание на новую схему назначения глав районов. По закону, губернатор сможет напрямую предлагать депутатам кандидатов на этот пост. В 90-е тогдашнего губернатора Шабанова жёстко критиковали даже за попытки влиять на выборы, а теперь это становится нормой. При этом, как отмечает автор, в законопроекте неясно, кто и по каким критериям будет отбирать этих кандидатов для губернатора.
Главный вопрос, который сквозит между строк: если у жителя села больше не будет ни своего депутата, ни своего главы, кто станет «связующим звеном» между человеком и большой властью? И не утонут ли проблемы маленького человека в коридорах районных администраций?
Алла Серебрякова,
фото: Воронежская облДума
